Społeczeństwo

Refleksje o demokracji oddolnej

Mimo że dominacja aktualnie istniejącego systemu politycznego w kraju – demokracji parlamentarnej jest jednoznaczna, coraz częściej obserwujemy wzrastającą popularność instrumentów charakterystycznych dla demokracji bezpośredniej/oddolnej. Szczególnie na szczeblu lokalnym mamy do czynienia z namiastkami demokracji oddolnej. Problem polega jednak na tym, że formy oddolnej demokracji lokalnej w Polsce są tak „obwarowane” ustawami i innymi przepisami, że pojecie „oddolna” brzmi w tym kontekscie bardzo abstrakcyjnie.

Formy demokracji oddolnej

W młodej historii demokracji w III Rzeczpospolitej rozwinęły się formy demokracji bezpośredniej na poziomie lokalnym. Niestety, rozwój tego typu bezpośredniej demokracji przebiega chaotycznie – występują tu różne formy oddolnej demokracji lokalnej i jeszcze więcej pojęć z nimi związanych. Wykształtowały się jednak instrumenty demokracji bezpośredniej na szczeblu lokalnym, które sprawdziły się — mimo administracyjnych i prawnych trudności — przynajmniej częściowo w praktyce i tym najważniejszym warto się przyjrzeć bliżej.

Po 1989 r. najbardziej rozpowszechniona forma lokalnej demokracji bezpośredniej są referenda odwoławcze na poziomie gminy. Zostały one zapisane w konstytucji oraz wprowadzone do ustawy samorządowej już w 1990 r. Wprawdzie w pierwszych latach funkcjonowania samorządów możliwości odwołania dotyczyły tylko rady, ale gdy od 2002 r. zasada ta objęła również wójta, referenda te stały się skuteczniejszym instrumentem oddziaływania mieszkańców na administrację lokalną.

Kolejna forma lokalnej demokracji bezpośredniej w Polsce są fakultatywne referenda w „ważnej sprawie”. Ta forma demokracji bezpośredniej budzi sporo wątpliwości – podobnie jak referenda ogólnokrajowe – ze względu na sformułowanie „ważna sprawa”. To niefortunne pojecie powinno być lepiej sprecyzowane, czyli należałoby dokładniej określić, jaka sprawa ma być przedmiotem powszechnego glosowania, a jaka nie.  Poza tym i w tym wypadku należałoby się zastanowić poważnie nad zniesieniem progu frekwencyjnego.  To właśnie ta bariera, podobnie jak przy referendach ogólnokrajowych, najczęściej uniemożliwia rozstrzygnięcie przedmiotowej kwestii w lokalnym głosowaniu. W historii referendów „w ważnej sprawie” niewątpliwie najbardziej efektowne było glosowanie w 2014 r. w sprawie odrzucenia inicjatywy władz Krakowa zmierzającej do organizacji w tym mieście zimowych igrzysk olimpijskich. Ale jak wiadomo, „jedna jaskółka wiosny nie czyni”.

Najrzadziej stosowana forma lokalnej demokracji bezpośredniej jest referendum w sprawie samoopodatkowania. Ciekawe jest to, że referendum to jest  inicjowane przede wszystkim przez radę gminy. Zaangażowanie w nie pracowników samorządowych powoduje, że referenda te są skuteczne, ale pod warunkiem, ze władze zdecydują się na ich przeprowadzenie.

W przeciwieństwie do referendów, gdzie ich wiążący charakter jest prawnie usankcjonowany, forma  konsultacji społecznych jest fakultatywna. Czyli wynik konsultacji nigdy nie może być traktowany jako prawnie zobowiązujący dla władz. Z drugiej strony samo przeprowadzanie konsultacji jest obligatoryjne. Sprawia to, ze w praktyce konsultacje społeczne są obecnie najbardziej dynamicznie rozwijającą się formą demokracji bezpośredniej na szczeblu lokalnym.

Formy oddolnej demokracji lokalnej w Polsce – naszpikowane ograniczającymi je ustawami – nie mogą się w pełni rozwinąć. „Oddolność” ma w tym wypadku raczej symboliczny charakter – wszechobecne ustawy określają i ograniczają rozwój demokracji bezpośredniej. Tzw. zasada subsydiarności, czyli pomocniczości nie funkcjonuje w ogóle, ponieważ ramy działania dla samorządów lokalnych są w aktualnej polskiej konstelacji politycznej zbyt mało konkretne i płynne.

Konstytucja versus ustawa

Rozwój lokalnej demokracji bezpośredniej w Polsce pozostawia wiele do życzenia, mimo że zaznacza się wyraźną tendencją dalszego stosowania jej instrumentów i form. Konieczna jest lepsza koordynacja funkcjonowania tych demokratycznych form i przede wszystkim nowe transparentne ustalenia prawne, umożliwiające ich zastosowanie. Kwestią drażliwa są tutaj ograniczenia odgórne, związane z klasycznym problemem interpretacji Konstytucji RP.
Zgodzimy się z tym, że każda konstytucja jest aktem prawnym posiadającym najwyższą moc prawną. Jako tzw. ustawa zasadnicza stoi ponad innymi ustawami – stanowi prawo praw i obowiązków w sensie nadrzędności w stosunku do wszelkich ustaw i zarządzeń, bez odwoływania się do nich.
Przyjrzyjmy się jednak rozdziałowi VII Konstytucji RP „Samorząd terytorialny”, aby stwierdzić, że ta nadrzędna rola ustawy zasadniczej w sprawach dotyczących jednostek samorządowych w Polsce, nie jest ani jasna, ani oczywista.

W wymienionym rozdziale VII składającym się z 10 artykułów występuje 10 (słownie: dziesięć) odwoływań do ustawy, a więc aktu prawnego ustalanego przez (partyjny) parlament i mającego niższą rangę i niższą moc prawną aniżeli  Konstytucja.

Czyli Konstytucja powołuje się na ustawy, które — jak powszechnie wiadomo, można zmieniać w parlamencie dowolnie. Tak więc ustawy górują nad konstytucją, nad ustawami góruje parlament. Jak w takich warunkach ma się rozwijać oddolna demokracja lokalna, która jest sterowana odgórnie? Jeśli nie dojdzie do zmiany konstytucji, to nawet wymienione wyżej namiastki oddolnej demokracji lokalnej albo zginą „ustawowa śmiercią naturalną” albo w najlepszym razie będą się rozwijać, jak dotąd,chaotycznie i bez jakiejkolwiek koncepcji.

Udostępnij przez:

Polski ekonomista, politolog i historyk. Profesor na Polskim Uniwersytecie na Obczyźnie w Londynie, na Selinus University w Bolonii oraz na Indian Management School w Mumbaju.